2023年6月21日，山西太原，民眾在售樓部查看商品房戶型 （視覺中國/圖）
采訪開始前，經(jīng)濟學家陶然坦言自己有些疲憊。為了宣傳他2023年出版的新書《人地之間：中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》（下稱《人地之間》），幾個月來他一直在高密度地接受媒體采訪，參加各種直播分享。他把這視作學者的“本分”，“認真研究自己感興趣的話題，把研究發(fā)現(xiàn)與學界、社會大眾、政府部門分享?！碧杖皇窍愀壑形拇髮W（深圳）人文社科學院教授。起筆時，他設想的讀者是研究者和政府相關工作人員。如今，他更期望這本書能抵達一個個關心中國前途的普通人。
《人地之間》的緣起可以追溯到2003年，時任中國科學院副研究員的陶然赴浙江多個地市縣調(diào)研。在浙北時，他詢問一位市級土地整理中心負責人，“地方征來的土地雖然可以吸引不少制造企業(yè)，可企業(yè)向地方繳納的所得稅往往減免多年，絕大部分增值稅要上交中央，地方政府拿到的比例并不高。考慮到征地補償、基礎設施建設、開發(fā)區(qū)污染治理，乃至維穩(wěn)等多方面成本，好像并不劃算？”
這位負責人說，“如果不搞開發(fā)區(qū)，不把制造業(yè)引進來，沒有大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展，誰來買政府出讓的商住用地，誰會買那些商品房呢？”
陶然豁然開朗。他意識到，這正是地方政府大搞逐底競爭來招商引資的關鍵激勵所在，“只有制造業(yè)發(fā)展起來了，才會帶來高收入人群，后者才會在本地購買住房，并增加服務業(yè)消費，政府才可能通過壟斷供應商住用地，獲取高額土地出讓金?！庇纱顺霭l(fā)，經(jīng)過多年研究，他提出了分析中國增長模式的“三二一”框架，即國企在上游部門、國有銀行在金融行業(yè)、地方政府在商住用地出讓上的“三領域行政性壟斷”，各級政府的國際、國內(nèi)“兩層逐底式競爭”，以及民營企業(yè)在下游制造業(yè)的“一類市場化競爭”，并寫進了《人地之間》。陶然認為，這種模式的優(yōu)勢與弊端導致，雖然過去25年中國取得了與日韓快速成長期相當?shù)脑鲩L率，但在收入、財富分配、環(huán)境和勞動保護、城鄉(xiāng)土地利用、農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等方面的表現(xiàn)落后。
在陶然看來，要了解真實世界發(fā)生了什么，以及為什么會這樣發(fā)生，不能僅從理論出發(fā)，更需要扎實的實證研究。2002年從美國芝加哥大學經(jīng)濟學博士畢業(yè)，陶然便扎身于基層調(diào)查，“好的研究是在實踐中觀察現(xiàn)象，提出理論假說，再用現(xiàn)實數(shù)據(jù)檢驗理論框架的解釋力，并不斷調(diào)整?！焙髞?，他開始參與相關部門和地方政府關于土地、戶籍、住房改革的政策討論和制定。他主持過兩項國家自然科學基金重點項目，目前正在主持一項國家社科基金重大項目，2020年和2021年連續(xù)入選全球性信息分析公司愛思唯爾發(fā)布的中國高引用學者“理論經(jīng)濟學”榜單。陶然認為，他們這些經(jīng)歷了中國轉型發(fā)展過程的社會科學研究者肩負著重大責任，有一系列“實然”的問題亟待很好的回答。
撰寫包括《人地之間》在內(nèi)的中國轉型發(fā)展“三部曲”便是他提交的其中一份答卷，三部曲致力于為中國過去70年的轉型發(fā)展提供一個系統(tǒng)性的理解框架，并提出未來變化的可能方向和解決問題的潛在思路。
訪談中，陶然分享了他對“中國模式”、“拼經(jīng)濟”、地方債、房產(chǎn)泡沫、城中村改造等時下熱門話題的看法，以及一個社會科學研究者如何看待改革的前景和自己研究的初衷。
“中國模式”是存在的
南方人物周刊：為什么圍繞“中國模式”，學界一直有諸多爭議？
陶然：學界不僅對“中國模式”的提法意見不一，甚至對是否存在“中國模式”都爭議巨大。
那些同意中國政府在過去40多年發(fā)揮了重要作用的論者，一般傾向于認為存在“中國模式”。從“制度決定經(jīng)濟發(fā)展”的立論出發(fā)，部分學者熱衷于探尋各種可能引發(fā)中國轉型期高增長的特殊性制度安排，比如“經(jīng)濟體制持續(xù)分權理論”和“地方官員晉升錦標賽理論”等等。然而，上述理論框架既不符合實際，也是對主流制度經(jīng)濟學理論的誤用。
主流“制度決定發(fā)展”理論指的是具有穩(wěn)定性和包容性的制度，尤其是政治和經(jīng)濟制度，有助于國民經(jīng)濟實現(xiàn)長期繁榮。事實上，一些后發(fā)經(jīng)濟體完全可以利用其“后發(fā)優(yōu)勢”，在只學習先發(fā)國家技術和部分（市場經(jīng)濟）制度的情況下，實現(xiàn)短期乃至中長期的高增長，而要長期維持高增長則有一定難度。40多年來，中國已實現(xiàn)中期高增長，這正是利用后發(fā)優(yōu)勢學習他國技術和部分市場經(jīng)濟制度的產(chǎn)物。
“制度決定發(fā)展”理論的另一層含義在于，政策穩(wěn)定性越高，經(jīng)濟參與各方越能形成相對穩(wěn)定的預期。在我國，許多特殊性制度安排通常是對特定經(jīng)濟、政治環(huán)境作出的反應性政策組合，是多方博弈的結果，中央既有意愿也有能力對其不斷調(diào)整。比如“財政承包制”始于1980年代，此后幾乎每三年都會調(diào)整央地分配方法。每次調(diào)整后，各省固定上繳額都會提高。當這些特定的體制安排本身都不穩(wěn)定時，學者貿(mào)然歸因可能會漏洞百出。
市場派、自由派學者則傾向于否定存在任何意義上的“中國模式”。這種否定背后，其實是將“模式”等同于“模范”。若要這么說，“蘇聯(lián)模式”都不應該存在。因為不喜歡政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色而否定“中國模式”的存在、不去研究中國和作為參照系的相似國家經(jīng)濟體制的異同，是一種學術偷懶。
總之，關于“中國模式”的爭論多少都存在著以先驗價值判斷，甚至是意識形態(tài)站隊決定立場的問題。正確的態(tài)度是把“模式”當作一個中性詞，先“實然”地分析特定初始條件和關鍵歷史節(jié)點間的互動如何誘發(fā)特定的轉型路徑和發(fā)展模式，再仔細辨析其背后的結構性機制和偶然性因素。
南方人物周刊：你怎么定義“中國模式”？
陶然：我認為轉型發(fā)展的“中國模式”這個概念是成立的，且存在多個“中國模式”。不同時期的“中國模式”對應的參照系在變化，但前后具有延續(xù)性。
首先是“計劃經(jīng)濟的中國模式”，該模式與蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式非常類似、但因兩國資源稟賦和政經(jīng)互動模式不同而相互區(qū)別。1970年代末到1990年代中，中國面臨和蘇聯(lián)、東歐國家在相應階段遭遇過的相似挑戰(zhàn)。但無論是轉軌路徑還是增長績效，中國都呈現(xiàn)出重大差別，這一階段出現(xiàn)的是“經(jīng)濟轉型的中國模式”。從1990年代中期到現(xiàn)在，又逐步演化出了一個與傳統(tǒng)“東亞發(fā)展型經(jīng)濟體 ”有諸多相似，但仍存在多方面結構性差別的“經(jīng)濟增長的中國模式”。
“不要用太古老的東西詮釋當下”
南方人物周刊：一些觀點會從深厚的政治文化土壤角度來解釋踏上某條道路或某種模式的必然性。
陶然：這個世界上沒有任何事件是必然的。政治文化土壤會對某種模式的產(chǎn)生施加一定的影響，但這里的“政治文化土壤”究竟是中國古代還是近現(xiàn)代的土壤，難以評估。我不太傾向于用太古老的東西詮釋當下。
此外，即便是過去70年，中國的政治、經(jīng)濟發(fā)展路徑也出現(xiàn)了多次轉向。比如1972年因為蘇聯(lián)的壓力，中美關系緩和。在國際軍事壓力減緩的同時，央管國有企業(yè)大規(guī)模下放。地方政府掌握了更多資源，為增加消費品生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。也是那時起，中國從主要關注“大炮”逐步轉向更多生產(chǎn)“黃油”，即將部分機械裝備、能源、原材料等重工業(yè)中間產(chǎn)品從為軍工制造服務，轉向為消費品生產(chǎn)服務，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了一定的增長。這種轉變?yōu)?978年后的市場化改革創(chuàng)造了條件。
2023年6月29日，廣東深圳，福田下沙城中村（視覺中國/圖）
“中國經(jīng)濟模式本質(zhì)上是‘蘇南模式’擴展版”
南方人物周刊：在你看來，為什么是“蘇南模式”，而不是“溫州模式”或“珠三角模式”，會成為“中國模式”的主流？
陶然：中國經(jīng)濟模式本質(zhì)上是“蘇南模式”的擴展版，蘇南地區(qū)啟動的工業(yè)化模式在很多其他地方被復制。“蘇南模式”本身也在不斷演化。1980年代，中國開始從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟。隨著戰(zhàn)略目標從“大炮”轉向“黃油”，江蘇南部的地方政府抓住機會，努力發(fā)展日用和工業(yè)消費品生產(chǎn)為主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當時，政府雖在一定程度上放開了個體戶經(jīng)營，但私營企業(yè)多少仍是禁忌。
而同一時期，溫州等少數(shù)地區(qū)開始出現(xiàn)“戴紅帽子”“借紅帽子”的私營企業(yè)，也就是把企業(yè)登記成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或是掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)下，作為子公司，實際股份結構是私營企業(yè)。這就是“溫州模式”的雛形。
“溫州模式”的出現(xiàn)有很特殊的歷史和地方政治基礎。當改革早期私營企業(yè)還是禁忌時，當?shù)馗刹烤驮敢獗Ｗo本地私營企業(yè)的發(fā)展。其他大部分地方并不具備溫州這樣的政治條件，自然會仿效以地方國有和集體所有企業(yè)為主導的“蘇南模式”。1980年代，“蘇南模式”和“溫州模式”都發(fā)展得不錯，而前者因能得到更多信貸資源和行政支持，早期還具備一定的規(guī)模和技術優(yōu)勢。
1990年代早期，“蘇南模式”的問題逐步暴露。隨著市場上很多消費品產(chǎn)能過剩，制造企業(yè)利潤開始縮水，地方政府傾向于為自己創(chuàng)辦的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擔保，從銀行借錢出來支持很多虧損的企業(yè)繼續(xù)運作。直到1990年代中后期積重難返，中央政策也要求停止向“僵尸”企業(yè)貸款，蘇南地區(qū)大規(guī)模的破產(chǎn)改制就開始了。需要指出的是，1990年代早中期，“溫州模式”下的民營企業(yè)雖同樣因產(chǎn)能過剩大批倒下，但能挺過市場競爭大關的都是私營企業(yè)中的強者。所以當蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模改制時，溫州的大批私營企業(yè)恰恰迎來了真正的崛起。
也正是1990年代中后期本地企業(yè)大規(guī)模倒閉后，蘇南開始學習新加坡大建工業(yè)開發(fā)區(qū)。新時期的“蘇南模式”逐步建立起來，即政府主導的“自上而下”的園區(qū)工業(yè)化模式。這種模式下，地方政府會先借債或墊資建設工業(yè)園區(qū)，低價出讓工業(yè)用地吸引制造業(yè)，然后帶動包括房地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最后從第三產(chǎn)業(yè)取得商住用地出讓金和稅收收益并還債。這個模式逐步擴散，也成為本世紀初以來中國工業(yè)化和城市化的主要模式。
與新時期“蘇南模式”形成對比的，是1992年鄧小平“南方講話”后逐漸發(fā)展起來的“珠三角模式”。珠三角地區(qū)，地方政府相對弱勢，社會以及民間力量較強，該模式的特征是“自下而上”的農(nóng)村工業(yè)化。
那個時期，由于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國有企業(yè)大面積破產(chǎn)，蘇南新建的工業(yè)園區(qū)需要引進新企業(yè)。很多新進駐園區(qū)的企業(yè)都是從珠三角那邊“挖”過來的。在珠三角，這些企業(yè)需要按年付地租，而蘇南不僅工業(yè)用地價格低廉，還會附帶其他優(yōu)惠條件。出于落后于蘇南的擔心，珠三角的一些地方政府也曾嘗試將土地利用與開發(fā)權收回自己手里，但其大規(guī)模搞工業(yè)開發(fā)區(qū)的計劃很難落地。因為村集體早就把地租給港商、臺商辦企業(yè)了，村民也會因土地利益強力抵制政府征地。
當然，“蘇南模式”在全國擴張也帶來了一些問題。比如基礎設施過度建設，地方政府債務高漲。又比如雖然長三角和珠三角的經(jīng)濟同樣繁榮，但后者的收入分配情況會更好，本地老百姓乃至一些打工者里都誕生了不少中小企業(yè)家。老百姓的整體富裕程度要比浙北、蘇南有相似人均GDP的縣市高得多。此外，珠三角的很多農(nóng)民工可以住在城中村、城邊村，實現(xiàn)一家團聚，這對于家庭維系和子女成長都很有益。而在長三角，農(nóng)民工更多是單身遷移，雖然園區(qū)配套的住宿條件可能比城中村好，但犧牲了家庭團聚，這種工業(yè)化的個體代價很高。
2023年7月11日，江蘇太倉港國際集裝箱碼頭，一批新能源汽車即將通過專用框架運輸方式出口。長江經(jīng)濟帶是汽車產(chǎn)業(yè)的重要聚集地，匯聚了大量汽車品牌主機廠及各類汽車零部件廠商（新華社/圖）
“拼經(jīng)濟”不是蠻干一氣
南方人物周刊：在“拼經(jīng)濟”背景下，2023年各地拼搶項目的競爭愈發(fā)激烈。應警惕哪些亂象？
陶然：當前內(nèi)需不振、外需日益萎靡，中國制造業(yè)再度處于產(chǎn)能嚴重過剩狀態(tài)。這意味著除了新能源車、光伏等少數(shù)行業(yè)，大部分新增制造業(yè)投資不會產(chǎn)生太多回報。所以，現(xiàn)在各地政府的招商引資更多是在拼搶存量企業(yè)，也就是對其他地域原有企業(yè)的爭奪。這種“拼搶”很容易走向零和博弈，地方政府會更進一步卷入“逐底式競爭”。
“拼經(jīng)濟”絕不是蠻干一氣。如果部分地方打著“拼經(jīng)濟”的旗號要求中央政府或者銀行放寬條件，繼續(xù)大舉借債，沿用過去那套“過度投資-大搞基建-招商引資”的方法，不僅創(chuàng)造不出財富，還可能為已經(jīng)很脆弱的金融系統(tǒng)再添負累。
南方人物周刊：那么人口凈流出城市要怎么求發(fā)展？
陶然：對這些城市來說，當務之急不是如何發(fā)展，而是如何有效處理地方債務，如何有效收縮城市發(fā)展規(guī)模，停止不負責任、甚至帶來更多尋租現(xiàn)象的過度建設。
目前很多城市的地方債務，單靠地方力量肯定還不上。如果中央不得不掏錢幫忙還債，就需要規(guī)定相應的嚴格條件。第一，需要地方政府把還能賣的資產(chǎn)全部賣掉，先償還一部分；第二，不準債務過高的地方再上任何新項目，財政收入除了還債，只能?；具\轉；第三，各級政府，包括中央政府掌握的一些壟斷行業(yè)企業(yè)還有一定的資產(chǎn)價值，可以把其中部分環(huán)節(jié)出售，并推動民營化和市場化。這樣除了能幫助地方償還部分債務，也能加強這些壟斷行業(yè)的市場競爭程度，長期拉動經(jīng)濟、就業(yè)、稅收增長。因此，對于當前大部分人口流出地的高負債城市，首要工作應當是財政重整。
泡沫已經(jīng)很大時，不要盲目刺破
南方人物周刊：人口流入地主要城市的房價高企，該如何推動改革？
陶然：大的改革方向是要打破地方政府尤其是人口主要流入地城市政府，在住宅用地供應上的壟斷。若仔細考察近年的情況，不難發(fā)現(xiàn)地方政府對住宅用地的壟斷在持續(xù)加強。這是因為多輪次財政信貸刺激后，地方政府的大規(guī)模借貸已經(jīng)積累了相當高的顯性及隱性債務，其反而有更強的激勵去強化對商住用地的壟斷用于還債，甚至還需要繼續(xù)借債來推動各類新的基建項目。
參考日本房地產(chǎn)泡沫形成和破裂的過程，我們可以吸取的教訓是，泡沫形成早期就應當采取果斷的改革措施，一旦改革缺位，泡沫吹到很大時，就不要主動刺破泡沫，否則容易“滿地雞毛”。因此在當前形勢下，還是要通過良好的頂層設計來逐步地、堅決地扭轉現(xiàn)有“土地財政”的巨大慣性。這里的“逐步”，是指改革要適度考慮既有“土地財政”格局，既不能采取過于激進的政策措施去刺破泡沫，也不能放任現(xiàn)有模式，按現(xiàn)在的慣性繼續(xù)狂奔，需要通過巧妙的機制設計來引導地方逐步跳出現(xiàn)有的運行軌道。
我在《人地之間》中提出，上級政府在允許地方政府繼續(xù)利用“征地-收儲”方式提供住宅用地的同時，還應要求下級（地方）政府必須通過挖潛城市存量低效用地，來提供部分新增住宅用地。同時地方政府需要確保一定比例（如40%-60%）的住宅用地出讓金會被返還給存量低效用地的業(yè)主，來調(diào)動其供地的積極性。在返還方式上，應當在一個相對大的低效用地片區(qū)內(nèi)，在絕大部分業(yè)主支持的前提下，由政府出面收回整個片區(qū)的所有存量低效用地，然后依據(jù)規(guī)劃將其中一定比例（如30%-40%）的工業(yè)用地轉化為居住用地，剩下的工業(yè)用地經(jīng)整理后升級為高效能的新興產(chǎn)業(yè)用地，用于新產(chǎn)業(yè)的招商引資。
分析表明，這種模式可以在不太損害地方財政利益的情況下，增加城市住宅用地的供應量，同時緩解房價泡沫，在拉動經(jīng)濟增長的同時，兼顧政府、業(yè)主、城市購房和租房者多方的利益。
南方人物周刊：當改革進入深水區(qū)，該如何面對那些過去推不動的改革？
陶然：我們可以參考國際和歷史經(jīng)驗，泡沫越大，壟斷力量越強，改革的阻力就越大，能推動的改革越有限。往往是當危機到來、不得不改時，改革才出現(xiàn)。而風險在于，此時改革要成功，不僅需要極高的經(jīng)濟和政治智慧，可能還需要一定的運氣。
用“兩個競爭加一個騰挪”推進城中村改造
南方人物周刊：2023年7月21日，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》?？梢坏┮獙芏嗬吓f小區(qū)和城中村拆除重建，如何解決拆遷難題？
陶然：最關鍵的是如何設計合理的機制破解“釘子戶難題”，實現(xiàn)和諧拆遷。依據(jù)我的多年調(diào)研，尤其是對珠三角拆遷中各利益相關方互動的研究，我在《人地之間》中提出了“兩個競爭加一個騰挪”的策略。
假定某（特大）城市的某下轄區(qū)有20個城中村（或老舊小區(qū)）。地方政府可以明確告知這些片區(qū)的所有業(yè)主，計劃未來10年逐步完成所有片區(qū)的拆建，即每年約有 2-3個片區(qū)要拆建。政府將確保業(yè)主能原地或就近回遷，且給出一個對業(yè)主非常友好、非常穩(wěn)定、基本不能討價還價的統(tǒng)一拆遷補償標準，以有效穩(wěn)定業(yè)主的利益預期。
在此基礎上，開始推動“第一個競爭”，即各個片區(qū)作為土地供應方的競爭。通過第三方服務機構發(fā)放問卷對所有業(yè)主進行調(diào)查。在相同的補償標準下，支持拆遷的業(yè)主數(shù)量占比最高的兩三個片區(qū)會被列入當年的政府更新計劃，并對其給予規(guī)劃、基礎設施建設乃至部分現(xiàn)金等獎勵。這樣的機制設計既能有效調(diào)動業(yè)主的積極性，也能有效抑制片區(qū)少數(shù)業(yè)主“敲竹杠”的激勵。
要拆遷的片區(qū)明確后，推動“第二個競爭”，即激發(fā)不同開發(fā)商之間作為潛在土地需求方的競爭。地方政府可以讓有興趣參與更新的多個房地產(chǎn)開發(fā)商都提出片區(qū)更新預案，分析整合不同預案，再經(jīng)業(yè)主參與征求意見后定案。之后，政府可以將定案掛上招標平臺，讓各開發(fā)商就繳納地價、公共設施及配套招商目標展開競爭，最終選定開發(fā)商推動更新。
此外，為充分發(fā)揮“兩個競爭”的作用，還需要引入“一個騰挪”，即在取得更新片區(qū)大部分業(yè)主支持的基礎上，充分利用與更新地段連片的一般農(nóng)地，或更新地段內(nèi)部及附近的集體產(chǎn)業(yè)用地，甚至是片區(qū)內(nèi)部相對連片且較易拆遷的地塊，先行推動（全部或部分）安置物業(yè)和融資開發(fā)建設，盡可能降低少數(shù)“釘子戶”對整體更新進度的干擾，最終成功完成更新。
一個重要建議是，城中村、城邊村改造過程中，針對村集體的物業(yè)補償應盡量多安排租賃公寓補償。目前，集體物業(yè)補償往往安排了過多的商業(yè)和辦公物業(yè)，但這些在城市里已嚴重過剩。在中央積極鼓勵利用集體土地建設租賃住房的大背景下，如果把開發(fā)商還建的集體物業(yè)主要安排為租賃住房或長租公寓，將有利于解決外來打工者和應屆畢業(yè)生的可支付租賃居住問題，也能大幅降低地方政府提供保障性住房的壓力。
改革應盡量通過“做大蛋糕”實現(xiàn)多方共贏
南方人物周刊：你在研究和提出對策的過程中，如何對抗無力感？
陶然：學者的主要責任是研究現(xiàn)實世界，并找到各種問題出現(xiàn)的深層原因。研究清楚了，就基本達到了學術研究的目標。在此基礎上，如果還能推動一些有益于社會的改革，就算是額外獎勵了，這確實不是學者做研究應該期待的事情。
參與政策改革推動的過程也是學習理解現(xiàn)實世界的過程。你只有真正了解各個利益群體在現(xiàn)有利益格局下?lián)碛辛耸裁?，如果改革可能失去什么，你才有機會提出一個可能推得動的方案。我在書中提到的各個領域的改革方案都是在朝這個方向努力。為了讓改革面臨的阻力較小，盡量不去過激地觸碰潛在受損者的利益，或者即便短期損害了，也安排好相應的補償方案，盡量通過“做大蛋糕”的方式來實現(xiàn)多方共贏?？杉幢闳绱?，也并不意味著能夠達成上述條件的改革方案就能實現(xiàn)。改革的實際過程會更復雜。對我來說，盡力就好。
